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Parecer PGR 14/2017

Interpretação de normas do Estatuto dos Militares das Forças Armadas aprovado pelo Decreto-Lei n.º 90/2015, de 29 de maio 11-01-2018 Direção Regional da Administração Pública e da Modernização Administrativa
Parecer PGR 14/2017

Parecer n.º 14/2017, da Procuradoria-Geral da República, interpretação de normas do Estatuto dos Militares das Forças Armadas aprovado pelo Decreto-Lei n.º 90/2015, de 29 de maio


Descritores:

Militar — Carreira militar — Progressão na carreira — Vacatura do lugar — Reserva — Transição para a reserva — Sustação da passagem à reserva — Nomeação — Condição



Conclusões do parecer:


1.º A transição para a situação de reserva dos militares que atinjam a idade e o tempo de permanência fixados para os respetivos postos ou que, por falta de mérito, sejam excluídos da promoção, quer por não reunirem as condições gerais legalmente exigidas, quer por atingirem o número limite de ultrapassagens na promoção por escolha, é um instrumento legal que visa permitir a adequação, em cada momento, dos efetivos militares às reais necessidades da instituição militar, permitindo, ainda, uma gestão das carreiras militares orientada por um princípio de compatibilização entre as legítimas expetativas individuais de ascensão e progressão na carreira e o interesse público na adequação da estrutura da instituição militar às exigências de cumprimento da sua missão.


2.º O EMFAR 1999 não contemplava a exclusão da promoção por escolha, e a consequente passagem à situação estatutária de reserva militar, de oficiais ultrapassados na promoção por militares de menor antiguidade.


3.º Ausência de previsão que era colmatada pelo disposto no n.º 3 do artigo 158.º, norma que previa a suspensão da transição para reserva, salvo declaração em contrário do próprio, de oficiais generais que atingissem o tempo máximo de permanência no respetivo posto (dez anos em oficial general, no caso de vice -almirante ou tenente-general, e seis anos em contra -almirante ou major -general, nos casos em que o respetivo quadro especial incluísse ou conferisse acesso ao posto de vice -almirante ou tenente -general), enquanto permanecessem na situação de ativo militares por eles ultrapassados na promoção aos mencionados postos.


4.º Evitava -se, assim, possíveis disfuncionalidades derivadas da circunstância de oficiais preferidos, em razão do seu maior mérito, na promoção ao posto respetivo, poderem ser ultrapassados na promoção ao posto seguinte da sua categoria por oficiais por eles preteridos na promoção, apenas pelo facto de completarem, necessariamente mais cedo, o tempo máximo de permanência no posto, determinante da passagem obrigatória à reserva.


5.º Ao contrário, o atual EMFAR, nos artigos 155.º, n.º 2, e 185.º, alínea a), contempla a transição para a reserva de oficiais generais (contra-almirantes ou majores -generais e comodoros ou brigadeiros -generais) que, em dois anos seguidos ou interpolados, não sejam promovidos ao posto imediato e tenham sido ultrapassados por um ou mais militares de menor antiguidade, para efeitos de promoção, do mesmo posto e quadro especial e daí que o Estatuto já não contenha, por desnecessária, uma solução normativa similar à que se encontrava prevista no n.º 3 do artigo 158.º do EMFAR 1999.


6.º E daí também ter tido o legislador necessidade de transitoriamente manter em vigor o regime constante do n.º 3 do artigo 158.º do EMFAR 1999, relativamente aos oficiais generais existentes à data da entrada em vigor do atual Estatuto.


7.º As condições de que a lei faz depender a sustação da passagem à reserva previstas no n.º 1 do artigo 159.º do EMFAR 2015 apenas diferem das previstas na norma correspondente do regime estatutário de 1999 (artigo 158.º, n.º 1) no que respeita aos limites de idade e aos tempos máximos de permanência nos postos que determinam a transição para a situação de reserva, pelo que, uma vez atingido o limite de idade no posto fixado no artigo 154.º do atual EMFAR ou completado o tempo máximo de permanência no posto previsto nas alíneas a) a c) e e) do n.º 1 do artigo 155.º do mesmo Estatuto, o que determina a sustação da transição para a reserva prevista no n.º 1 do artigo 159.º é a existência de uma vacatura em data anterior àquela em que o militar atingiu o limite de idade ou esgotou o tempo máximo de permanência no posto, de cujo preenchimento possa resultar a sua promoção ao posto seguinte.


8.º Por sua vez, o n.º 3 do artigo 158.º do EMFAR de 1999 estabelece como causa de suspensão da transição para a situação de reserva, salvo declaração em contrário, a existência na situação de ativo de militares por ele ultrapassados na promoção, o que significa que no momento em que cessa a causa suspensiva da passagem à situação de reserva, o que ocorrerá quando deixarem de existir na situação de ativo militares que tenham sido ultrapassados na promoção pelo militar com a passagem para a reserva suspensa, desencadeiam -se plenamente os efeitos jurídicos que dependiam da verificação do facto que determinava a suspensão, ou seja, a passagem à reserva.


9.º Com efeito, não fora essa causa suspensiva, o militar teria passado à reserva na altura em que completou o tempo de permanência no respetivo posto, nos termos das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 154.º do EMFAR de 1999, não havendo que equacionar, de novo, as condições de passagem à situação de reserva porque estas já se mostravam concretizadas, sendo perfeitamente operativas com a cessação da causa que determinou a suspensão.


10.º Outra solução põe em causa o claro objetivo ínsito na norma do artigo 154.º, n.º 1 do EMFAR 1999 e, agora, no artigo 155.º, n.º 1 do EMFAR 2015 de promover a renovação dos efetivos das Forças Armadas, através da limitação do tempo de permanência nos respetivos postos.


11.º Até porque a transição para a reserva não afasta a possibilidade de o militar nessa situação vir a ser convocado para regressar ao serviço ativo, ou requerê -lo ao Chefe do Estado -Maior do respetivo ramo (cf. artigo 156.º, n.os 3 e 4 do EMFAR 2015), como também não afasta, inexoravelmente, a possibilidade de promoção, nomeadamente a promoção por distinção, como prémio de «excecionais virtudes e dotes de comando, direção ou chefia demonstrados em campanha ou em ações que tenham contribuído para a glória da Pátria ou para o prestígio da instituição militar» (cf. artigos 55.º e 186.º).


12.º Inexistem, pois, razões de ordem teleológica ou sistemática para considerar que a data de transição para a reserva de um oficial general abrangido pelo regime transitório consignado no n.º 3 do artigo 158.º do EMFAR 1999 não deva ter lugar na mesma data em que deixaram de existir no ativo outros oficiais generais por ele ultrapassados na promoção.


13.º Por conseguinte, é irrelevante a existência de uma vacatura de cujo preenchimento possa resultar a promoção ao posto seguinte de um militar com a transição para a reserva suspensa ao abrigo do n.º 3 do artigo 158.º do EMFAR 1999, ocorrida em data anterior àquela em que transitou para a reserva o militar (ultrapassado) que a motivou, uma vez que a existência dessa vacatura só relevaria, para efeitos do n.º 1 do artigo 159.º do EMFAR 2015, se já existisse na data em que o militar atingiu o limite de idade ou o tempo máximo de permanência no posto.


14.º O desenvolvimento da carreira militar está condicionado, nomeadamente, ao número de lugares distribuídos por postos, fixados nos quadros especiais aprovados [cf. artigo 126.º, alínea c), do EMFAR 2015].

15.º É, pois, com referência aos quadros especiais que o n.º 1 do artigo 167.º do EMFAR 2015, clarificando o conceito de vacatura, dispõe que «os lugares dos quadros especiais, quando não preenchidos pelos efetivos legalmente aprovados, constituem vacatura nos mesmos quadros», nos quais não se incluem os militares na situação de adidos ao quadro, como é o caso dos militares que, em comissão normal, desempenhem cargos ou exerçam funções fora da estrutura orgânica das Forças Armadas por um período superior a um ano ou aqueles em que a transição para a situação de reserva esteja sustada, nos termos do artigo 159.º [cf. artigo 174.º, n.os 2, alíneas a) e f), e n.º 3].


16.º De resto, é pacífico na jurisprudência que o direito dos militares à promoção não se apresenta como um direito absoluto e irrestrito, antes resultando da globalidade do EMFAR 2015, assim como dos que o precederam, como um direito dependente das necessidades estruturais das Forças Armadas e da consequente existência de vagas (lugares distribuídos por postos), fixados nos quadros especiais a que pertence o militar.


17.º E justamente porque as promoções dos militares, no desenvolvimento da respetiva carreira, dependem, em princípio, para além da verificação de outros requisitos legais, da existência de vagas e estas, no contexto do Estatuto, são sempre reportadas aos lugares dos quadros especiais, é que o n.º 5 do artigo 197.º do EMFAR, excecionando dessa regra, mas não deixando de implicitamente a afirmar como tal, vem dispor que «a promoção a e de oficial general pode ocorrer independentemente da existência de vacatura no respetivo quadro especial (...)».


18.º Daí que não possa deixar de se considerar que o termo vacatura usado nos n.os 1 e 2 do artigo 159.º do EMFAR tem, na economia do diploma em que se insere, um sentido preciso, correspondendo ao conceito vertido no n.º 1 do artigo 167.º do mesmo complexo normativo, ou seja, refere -se aos lugares não preenchidos dos quadros especiais e não a quaisquer outros.


19.º A tal entendimento não se opõe o disposto no n.º 5 do artigo 197.º do EMFAR, preceito em que se prevê que a promoção a oficial general e de oficial general pode ocorrer independentemente da existência de vacatura no respetivo quadro especial, pois, essa possibilidade apenas poderá ter lugar «quando seja necessário a nomeação de militar com esse posto para o desempenho de cargo fora da estrutura orgânica do respetivo ramo», não tendo a norma por confesso desiderato o preenchimento de quaisquer vacaturas, na estrutura orgânica das Forças Armadas ou fora dela. O legislador não estabeleceu essa conexão e não deixaria de o fazer, caso fosse essa a ratio do preceito.


20.º Se, porventura, tal promoção se destinar ao desempenho de cargo fora do ramo, mas na estrutura orgânica das Forças Armadas — o que a norma citada na conclusão anterior não exclui — então a promoção só poderá ocorrer desde que não seja excedido o quantitativo máximo de efetivo autorizado para o posto a que respeita a promoção, conforme resulta do n.º 6 do citado artigo 197.º.


21.º Idêntico limite não se estabelece (ou qualquer outro condicionamento), quando aquela promoção se destinar ao desempenho de cargo fora da estrutura orgânica das Forças Armadas, sendo certo que a lei também estabelece, concretamente no anexo II ao Decreto -Lei n.º 84/2016, de 21 de dezembro, os quantitativos máximos dos efetivos militares fora da estrutura orgânica das Forças Armadas, no caso para o corrente ano de 2017.


22.º Apenas a norma transitória do artigo 5.º do Decreto -Lei n.º 84/2016, com um âmbito de aplicação subjetiva mais alargado que o do artigo 197.º do EMFAR 2015, veio permitir, na linha do que já dispunha o artigo 6.º do Decreto -Lei n.º 241/2015, de 15 de outubro, que os efetivos máximos fixados na tabela 1 do anexo I e no anexo II ao referido decreto -lei possam ser pontualmente excedidos, num determinado posto, desde que não seja ultrapassado o efetivo máximo que resulta da soma de efetivos por postos na categoria do respetivo ramo, sempre, no entanto, sem prejuízo da verificação cumulativa de todos os requisitos legais para concretização de promoções, ou seja, de todos aqueles que estão previstos nas respetivas normas do EMFAR 2015 (cf. parte inicial da norma transitória do artigo 5.º do Decreto -Lei n.º 84/2016).

23.º Como quer que seja, nem esta norma transitória nem as normas dos n.os 5 e 6 do artigo 197.º emprestam qualquer ânimo à ideia de alargamento do conceito de vacatura inscrito no n.º 1 do artigo 167.º, de modo a nele incluir, para efeitos de promoção, lugares por preencher fora dos quadros especiais dos ramos.


24.ª E daí que o termo vacatura empregue no n.º 1 do artigo 159.º do EMFAR 2015 também não inclua lugares não preenchidos num determinado posto nos efetivos máximos do Exército fora da estrutura orgânica das Forças Armadas.