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Parecer PGR 25/2017

Aplicação no tempo de norma de reposicionamento remuneratório de subcomissários e agentes da PSP 23-07-2018 Direção Regional da Administração Pública e da Modernização Administrativa
Parecer PGR 25/2017

Parecer n.º 25/2017, de 23 de julho de 2018, da Procuradoria-Geral da República, sobre a aplicação no tempo de norma de reposicionamento remuneratório de subcomissários e agentes da PSP após completarem o período experimental


Descritores:

PSP - Período experimental - Aplicação retrospetiva da lei - Princípio trabalho igual, salário igual - Proibição da inversão da posição relativa do trabalhador


Conclusões:


1.ª Os subcomissários e os agentes da Polícia de Segurança Pública nomeados respetivamente nas carreiras de oficial de polícia e de agente de polícia e que tenham completado com aproveitamento o período experimental entre o início da vigência do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, e a entrada em vigor do Estatuto Profissional do Pessoal com Funções Policiais da Polícia de Segurança Pública (Decreto-Lei n.º 243/2015, de 19 de outubro) têm direito, por aplicação do artigo 134.º, n.º 7, deste diploma, a transitar, sem mais, para a posição remuneratória imediatamente superior, a menos que excecionalmente não permaneçam na posição remuneratória de ingresso.

2.ª Têm ainda direito a ser retribuídos pelo que perceberam a menos como remuneração base mensal desde 1 de dezembro de 2015, por aplicação do artigo 153.º, n.º 2, do Estatuto Profissional do Pessoal com Funções Policiais da Polícia de Segurança Pública (EPPFPPSP).

3.ª Tal norma, que estatui reposicionamentos remuneratórios de alguns trabalhadores em funções policiais da PSP, constitui uma obrigação legal vinculativa de previsão entre as despesas públicas, não somente para o Orçamento do Estado do ano económico respetivo, como também para os orçamentos do Estado subsequentes.

4.ª Conquanto perdurem, através de sucessivas prorrogações (OE 2016 e OE 2017), os efeitos do disposto no artigo 38.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (OE 2015) nomeadamente a contenção das valorizações remuneratórias, com algumas ressalvas, a Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março (OE 2016), consagrou no artigo 18.º, n.º 2, uma exceção para o pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública que se encontrassem no trânsito entre tabelas remuneratórias, determinando a subida imediata de uma posição remuneratória, em todos os casos de não coincidência com o nível remuneratório anterior, sem excluir os agentes e subcomissários compreendidos no enunciado do artigo 134.º, n.º 7, do EPPFPPSP.

5.ª Os polícias da PSP que tiverem completado o período experimental com aproveitamento (artigo 134.º, n.º 7, do EPPFPPSP), bem como os que sejam credores de alterações obrigatórias da posição remuneratória, por resultados excecionalmente meritórios em sucessivas avaliações de desempenho, justificando a exceção introduzida no OE 2016, por não terem cabimento na Lei do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), de cuja aplicação os polícias da PSP se encontram excluídos, por via de regra (cf. artigo 2.º, n.º 2).

6.ª Neste último caso, e por força do artigo 153.º, n.º 3, do EPPFPPSP, o cômputo da remuneração base, nos termos do artigo 153.º, n.º 1, tem de incorporar a valorização por mérito individual do trabalhador, o que remete o seu tratamento, igualmente para o artigo 153.º, n.º 2

7.ª Outros casos há de pura e simples extinção de certos níveis remuneratórios em determinadas posições de algumas categorias, o que importa, sem prejuízo de tais polícias da PSP permanecerem na mesma posição remuneratória, beneficiarem de um nível remuneratório mais elevado (artigo 153.º, n.º 1, do EPPFPPSP).

8.ª Sustentar que a proibição orçamental das valorizações remuneratórias impediria o reposicionamento automático dos polícias com maior antiguidade, obstaria, por identidade de razão, ao reposicionamento automático dos polícias que tiverem concluído ou vierem a concluir o período experimental já depois da entrada em vigor do novo Estatuto, porquanto se trata exatamente das mesmas normas e em cujo enunciado não se encontra nenhuma distinção. A ser procedente a objeção retirada do artigo 38.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (OE 2015), a aplicação imediata do disposto no artigo 134.º, n.º 7, do EPPFPPSP, teria de ser levada às últimas consequências: a sua suspensão integral, relativamente a todos os possíveis destinatários.

9.ª A aplicação da norma jurídica que amplia os efeitos jurídicos da conclusão do período experimental dirige-se a todos os que se encontram sob a sua previsão, seja por terem completado o período experimental na vigência do regime anterior (materialmente igual) seja por virem a completá-lo ulteriormente. Trata-se, em ambos os casos, de aplicação para o futuro: num caso, retrospetivamente e, no outro, prospetivamente.

10.ª Dispor para o futuro, como se presume dispor a lei, nos termos do artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil, quer significar a subsistência de situações jurídicas pretéritas e a aplicação futura da lei nova também a essas situações jurídicas por igual ou com as devidas adaptações.

11.ª De resto, no artigo 134.º, n.º 6, do novo EPPFPPSP, é determinado que a permanência de subcomissários e agentes na primeira posição remuneratória das categorias respetivas (oficial e agente de polícia, respetivamente) não pode ir além de um ano: o tempo do período experimental.

12.ª A norma contida no artigo 134.º, n.º 7, do novo EPPFPPSP, não incide, isoladamente, na conclusão do período experimental e no tempo em que este facto teve lugar. Incide conjugadamente no facto de haver quem ainda permaneça na primeira posição remuneratória, reservada pela lei nova aos subcomissários e agentes no tempo probatório de um ano.

13.ª Verdadeira retroatividade é a ficção de que a lei nova vigorava ao tempo dos factos pretéritos, das situações jurídicas ou estatutos constituídos sob a vigência de leis anteriores, desaplicando as normas respetivas em momento anterior à sua revogação e impedindo a aplicação da lei nova às situações jurídicas subsistentes.

14.ª A aplicação do artigo 134.º, n.º 7, do EPPFPPSP, às situações jurídicas subsistentes não pode considerar-se retroativa, pois só importa o abono de remunerações segundo os termos da lei nova, ex nunc, a partir do momento da sua entrada em vigor; em nada obrigando ao abono de prestações pecuniárias retroativas, anteriores a essa data, desde a conclusão do período experimental.

15.ª Trata-se de retrospetividade, retroconexão ou, na expressão de alguns autores, de retroatividade imprópria ou inautêntica, tal como vem enunciada no artigo 12.º, n.º 2, 2.ª parte, do Código Civil.

16.ª Em todo o caso, e contrariamente ao que sucede com os regulamentos, não vale na ordem jurídica nacional nenhuma proibição geral de retroatividade das leis, a qual se limita às expressas previsões constitucionais: [i] restrição de direitos, liberdades e garantias (artigo 18.º, n.º 3), [ii] normas incriminadoras (artigo 29.º, n.º 1), [iii] criação de impostos (artigo 103.º, n.º 3). Ocorre inclusivamente um imperativo de aplicação retroativa, a da lei penal mais favorável ao arguido (artigo 29.º, n.º 4).

17.ª A aplicação retrospetiva da lei a situações iguais que conheçam continuidade na lei nova é uma exigência do princípio do igual tratamento de todos os destinatários (artigo 13.º, n.º 1, da Constituição) vinculando o intérprete a não introduzir distinções onde nem a letra nem o espírito da lei o consintam.

18.ª Os institutos jurídicos denominados carreira e categoria funcional têm na sua base o princípio constitucional da igualdade, em especial como instrumentos de concretização da paridade salarial entre iguais prestações de trabalho. Por isso, a criação legal de carreiras e categorias, assim como os desenvolvimentos jurisprudenciais, permitiram sedimentar um verdadeiro princípio de interdição das distorções remuneratórias por efeito colateral da transição entre regimes estatutários ou simplesmente entre posições remuneratórias de diferentes tabelas.

19.ª Privilegiar de entre os subcomissários e os agentes da PSP precisamente aqueles que completaram há menos tempo o período experimental, colocando-os por mero efeito de aplicação da lei nova em níveis remuneratórios superiores aos dos seus pares com maior experiência e mais tempo de dedicação ao concreto serviço público desempenhado, consubstancia uma violação da proibição da inversão das posições relativas de trabalhadores, por mero efeito da entrada em vigor de um regime de reestruturação de carreiras e, por conseguinte, do princípio constitucional ínsito no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), na parte em que se ordena a paridade remuneratória para a prestação de trabalho igual.

20.ª O princípio da igualdade perante a lei (artigo 13.º, n.º 1, da Constituição) não tem de fixar-se nas chamadas categorias suspeitas, visadas pelo enunciado do princípio de igualdade na lei (artigo 13.º, n.º 2), motivo por que a violação do princípio ocorre por meio de muitas outras diferenciações arbitrárias. E o mesmo se diga das diretrizes programáticas de discriminação positiva das categorias pessoais mais vulneráveis do ponto de vista económico, social e cultural (artigos 58.º a 79.º), até porque no enunciado do mesmo princípio na Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 10 de dezembro de 1948, o rol das diferenciações liminarmente suspeitas é meramente exemplificativo (cf. artigos 2.º e 7.º da Declaração, ex vi do artigo 16.º, n.º 2, da Constituição).

21.ª O alcance do sentido tradicional do princípio da igualdade perante a lei é impedir que na aplicação da norma geral e abstrata sejam comprimidas ou dilatadas a previsão ou a estatuição, abrindo implicitamente exceções por conta de distinções que a lei não previu (ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus). Apenas imperativos de justiça permitem discernir diferenças no interior de categorias de modo a justificarem, ou exigirem até, um tratamento demarcado.

22.ª Em suma, compreendidos sob a previsão do artigo 153.º, n.º 2, do EPPFPPSP, e do artigo 18.º, n.º 2, da Lei n.º 7-A/2016 de 30 de março (OE 2016) ficam todos aqueles que, por aplicação imediata da lei nova tenham direito a auferir remuneração base de montante superior (não contando, pois, nem com suplementos remuneratórios nem prémios de desempenho) o que é o mesmo que dizer nível remuneratório superior.

23.ª A não coincidência entre níveis remuneratórios entre os estatutos de 2009 e de 2015 ora por vicissitudes ocorridas na tabela das posições remuneratórias ora por aplicação que o legislador quis fosse «automática» da alteração a partir do corpo normativo (artigo 134.º, n.º 7, do EPPFPPSP, deve ser tratada por igual, ou seja, aplicando a mesma norma (artigo 153.º, n.º 2).

24.ª A todos os demais trabalhadores com funções policiais da PSP - não abrangidos pelo artigo 153.º, n.º 2 do novo Estatuto nem pela norma excecional pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março (OE 2016) aplica-se o artigo 153.º, n.º 1, do novo Estatuto, com o sentido de conservarem o nível remuneratório e só progredirem quando cessar a contenção orçamental das valorizações remuneratórias, ainda mantida pelo artigo 19.º, n.º 1, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro (OE 2017).