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Parecer PGR 12/2015

Compatibilidade do exercício de funções de dirigentes e de profissionais médicos de saúde pública em regime de dedicação exclusiva com o exercício de funções de eleito local 17-05-2017 Direção Regional da Administração Pública e da Modernização Administrativa
Parecer PGR 12/2015

Parecer n.º 12/2015, da Procuradoria-Geral da República, publicado no Diário da República n.º 95/2017, Série II de 2017-05-17, sobre a compatibilidade do exercício de funções de dirigentes e de profissionais médicos de saúde pública em regime de dedicação exclusiva com o exercício de funções de eleito local


Descritores:

Vereador - Presidente da Câmara Municipal - Eleito Local - Dirigente - Serviço Nacional de Saúde - Carreira Médica - Incompatibilidades e impedimentos - Acumulação de empregos ou Cargos Públicos - Trabalhadores em Funções Públicas - Dedicação Exclusiva - Titular de Cargo Político - Atividade Profissional - Disponibilidade Permanente - Restrição de Direitos - Princípio da Imparcialidade


Conclusões:

1 - O acesso a cargos públicos em condições de igualdade e liberdade constitui um direito, liberdade e garantia de participação política que, de acordo com a previsão dos números 1 e 2 do artigo 50.º da Constituição, abrange os cargos eletivos de órgãos das autarquias locais e compreende dois direitos com conteúdo e âmbito distintos:

(a) De acesso aos cargos públicos;

(b) De não se ser prejudicado pelo facto de se desempenhar um cargo público ou exercer qualquer outro direito político.

2 - As restrições que limitam o direito de acesso aos cargos públicos de eleitos de órgãos de autarquias locais têm de obedecer aos parâmetros do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, pelo que, além da reserva de lei, as respetivas previsões devem ser limitadas «ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos».

3 - A especificação do direito de acesso a cargos públicos «em condições de igualdade e liberdade» no n.º 1 do artigo 50.º da Constituição implica que eventuais discriminações negativas previstas na lei tenham de ser materialmente fundadas.

4 - Os presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais são qualificados como titulares de cargos políticos pela alínea f) do n.º 2 do artigo 1.º do regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos aprovado pela Lei n.º 64/93, de 26 de agosto.

5 - Os presidentes das câmaras municipais exercem obrigatoriamente o cargo em regime de permanência e tempo inteiro, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto dos Eleitos Locais (EEL), aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30 de junho.

6 - Os vereadores das câmaras municipais, nos termos do disposto pelo artigo 2.º do EEL e do artigo 58.º da Lei das Autarquias Locais (LAL) aprovada pela Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, podem exercer funções:

(a) Em regime de tempo inteiro;

(b) Em regime de meio tempo; ou

(c) Sem as obrigações e os direitos inerentes aos regimes de tempo inteiro ou de meio tempo.

7 - Os presidentes e os vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de tempo inteiro ou meio tempo, não estão sujeitos à regra da exclusividade no exercício de funções aplicável aos outros titulares de cargos políticos (por força do disposto no artigo 6.º, n.º 1, do regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos e do artigo 3.º do EEL).

8 - O direito dos eleitos locais acumularem o respetivo cargo com outros cargos ou empregos públicos é conferido sem prejuízo dos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos em outras leis.

9 - Os eleitos locais que exercem as suas funções autárquicas em regime de tempo inteiro e em exclusividade ou em acumulação com o desempenho não remunerado de funções privadas recebem a totalidade das remunerações a que se referem os artigos 6.º, n.os 2 e 3, e 7.º, n.os 1, alínea a), e 2, do EEL.

10 - Os eleitos locais que exercem o cargo autárquico em regime de tempo inteiro mas sem a exclusividade referida na conclusão precedente têm direito a uma remuneração base pelo cargo autárquico sujeita a uma redução percentual relativamente aos montantes que seriam auferidos se exercessem o cargo em exclusividade ou apenas em acumulação com o desempenho não remunerado de funções privadas.

11 - Os presidentes de câmaras municipais e os vereadores em regime de tempo inteiro que não optem pelo exclusivo exercício das suas funções autárquicas terão de assegurar a resolução dos assuntos da sua competência no decurso do período de expediente público, nos termos do disposto pelo n.º 4 do artigo 7.º do EEL.

12 - Os eleitos locais em regime de meio tempo têm direito a metade das remunerações e subsídios fixados para os respetivos cargos em regime de tempo inteiro, nos termos do disposto pelo artigo 8.º do EEL.

13 - Os eleitos locais que não exercem o cargo em regime de tempo inteiro ou de meio tempo não têm direito a remuneração mensal pelo exercício do cargo e recebem senhas de presença que se destinam a compensar o esforço desenvolvido na preparação e participação nos atos inerentes às reuniões dos órgãos de autarquias locais em que intervenham, nos termos do disposto nos artigos, 5.º, n.º 2, 8.º (a contrario) e 10.º do EEL.

14 - Os vereadores que exercem as funções nos termos referidos na conclusão anterior têm direito a ser dispensados das suas atividades profissionais públicas ou privadas, mediante aviso antecipado à entidade empregadora, para o exercício de atividades no respetivo órgão com o limite máximo de trinta e duas horas mensais (nos termos do artigo 2.º, n.º 3, alínea a), do EEL), não tendo qualquer suporte legal uma discriminação neste domínio entre trabalhadores em funções públicas e trabalhadores sujeitos a vínculos de diferente natureza, nem entre entidades empregadoras públicas e privadas (artigo 2.º, n.º 5, do EEL).

15 - O regime geral sobre incompatibilidades dos trabalhadores em funções públicas relativamente a outras funções ou cargos públicos é conformado pelo n.º 4 do artigo 269.º da Constituição que estabelece o princípio geral da proibição de acumulação de empregos públicos.

16 - A previsão do artigo 21.º, n.º 1, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP), aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, ao admitir a acumulação com o exercício de outras funções públicas não remuneradas tem por referência o conceito de remuneração base com as características de estabilidade e habitualidade de proventos inerentes ao exercício de uma profissão, não excluindo a contrapartida por atividade esporádica que não se contenha no âmbito das funções próprias dos respetivos cargos.

17 - A remuneração enquanto fator relevante para o juízo sobre a incompatibilidade do exercício de outros cargos públicos por trabalhadores em funções públicas constitui um indício sobre o caráter profissional ou não profissional do cargo em causa.

18 - As senhas de presença visam compensar atividade pontual relativa a um determinado cargo, como a presença em reuniões de órgãos de autarquias locais, o que não confere por si só natureza profissional à atividade desenvolvida.

19 - O direito a senhas de presença dos vereadores que não exercem o cargo em regime de tempo inteiro nem de meio tempo constitui uma compensação pelo exercício de funções públicas de caráter eletivo sem a natureza de retribuição profissional.

20 - A natureza esporádica e pontual das reuniões dos órgãos das autarquias locais que determinam o direito a senhas de presença por parte dos eleitos locais que não exercem o cargo a tempo inteiro nem em regime de meio tempo revela a natureza não profissional dessa atividade o que se apresenta determinante para a mesma não preencher o conceito de cargo incompatível com o vínculo de trabalhador em funções públicas nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 21.º, n.º 1, da LGTFP, não estando esse exercício sujeito a qualquer autorização atenta a autonomia das autarquias locais reconhecida nos artigos 6.º, n.º 1, e 235.º, n.º 2, da Constituição.

21 - Em contraponto, o exercício do cargo de eleito em regime de tempo inteiro ou meio tempo não pode ser acumulado com um emprego público sujeito ao regime estabelecido no artigo 21.º da LGTFP, já que as referidas funções não assumem natureza esporádica ou pontual sendo configuradas como atividade pública de índole profissional.

22 - Um preceito legal que determinasse a incompatibilidade do estatuto de trabalhador em funções públicas com a acumulação com o cargo de eleito local, ainda que o mesmo não seja exercido a tempo inteiro nem a meio tempo, teria de ser sujeito ao escrutínio da respetiva conformidade constitucional, por força da discriminação negativa da generalidade dos trabalhadores em funções públicas relativamente aos restantes cidadãos quanto ao acesso a esses cargos eletivos, a qual carece de se demonstrar materialmente fundada para não incorrer em violação do artigo 50.º, n.º 1, da Constituição.

23 - A conformidade constitucional de uma eventual proibição de os eleitos locais que não exercem o cargo a tempo inteiro nem a meio tempo assumirem um vínculo de trabalhador em funções públicas dependeria, além de previsão legal (que não existe), da demonstração do fundamento material e da proporcionalidade da restrição dos direitos de escolher livremente a profissão, de aceder à função pública e de não se ser prejudicado pelo facto de desempenhar um cargo público, garantidos pelos artigos 47.º, n.os 1 e 2, e 50.º, n.º 2, da Constituição, em face do princípio da igualdade estabelecido no artigo 13.º da Constituição.

24 - O sistema jurídico português para obstar a uma profissionalização massiva dos vereadores das câmaras municipais determina que uma percentagem significativa dos mesmos não podem exercer o cargo em regime de tempo inteiro nem de meio tempo (artigo 58.º da LAL), o que implica o direito desses autarcas manterem a respetiva atividade profissional enquanto corolário dos direitos ao trabalho e participação política conformados pelo princípio da igualdade, e determina a sujeição das respetivas entidades empregadoras, públicas e privadas, à dispensa pontual desses autarcas por um período que nunca pode ultrapassar as 32 horas mensais (sendo essas entidades empregadoras compensadas pelos encargos resultantes das referidas dispensas).

25 - Os presidentes e vereadores de câmara municipal que exercem o cargo em regime de tempo inteiro ou de meio tempo não o podem acumular com o exercício profissional relativo ao vínculo de trabalhador em funções públicas, mas têm o direito de exercer o cargo autárquico em comissão extraordinária de serviço, não sendo prejudicados no que respeita a promoções, concursos, regalias, gratificações, benefícios sociais ou qualquer outro direito adquirido de caráter não pecuniário, tendo, ainda, direito a que o tempo de serviço prestado como eleito local seja contado como se tivesse sido prestado à entidade empregadora, salvo, no que respeita a remunerações (por força do disposto no artigo 22.º, n.os 2 a 4, do EEL).

26 - Os diretores executivos dos agrupamentos de centros de saúde do SNS em matéria de incompatibilidades estão sujeitos ao regime estabelecido na LGTFP na medida em que não são objeto de regras especiais nem se encontram abrangidos nessa matéria pelo Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Pública, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, por força da alínea d) do n.º 5 do artigo 1.º desse estatuto e, a contrario sensu, do disposto no artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 28/2008, de 22 de fevereiro.

27 - Consequentemente, os diretores executivos dos agrupamentos de centros de saúde do SNS:

a) Podem acumular esse emprego público com o cargo de eleito local quando este não seja exercido em regime de tempo inteiro nem de meio tempo;

b) Caso pretendam exercer o cargo de eleito local em regime de tempo inteiro ou de meio tempo não o podem acumular com o exercício do cargo de diretor executivo de agrupamentos de centros de saúde do SNS.

28 - Os profissionais em funções no SNS que integram a carreira especial médica cuja relação jurídica de emprego público é constituída por contrato de trabalho em funções públicas não são objeto de quaisquer restrições legais específicas relativas ao exercício dos seus direitos políticos de se candidatarem a mandatos autárquicos ou sobre o exercício dos cargos de presidente ou vereador de câmara municipal, estando abrangidos, no que concerne à acumulação da sua atividade profissional com cargo eletivo local pelo disposto no artigo 21.º da LGTFP.

29 - Pelo que, os trabalhadores em funções no SNS que integram a carreira especial médica:

a) Podem acumular esse emprego público com o cargo de eleito local quando este não seja exercido em regime de tempo inteiro nem meio tempo;

b) Caso pretendam exercer o cargo de eleito local em regime de tempo inteiro ou meio tempo não podem acumular esse cargo público com o exercício funcional de médico no SNS.

30 - As conclusões precedentes não são alteradas pela circunstância de o médico exercer a atividade sujeito aos regimes de dedicação exclusiva ou de disponibilidade permanente, os quais não legitimam uma restrição sem fundamento em lei expressa dos direitos políticos desses cidadãos de acesso e exercício dos cargos públicos de eleitos locais sem as obrigações inerentes aos regimes de tempo inteiro ou meio tempo, sendo certo que um condicionamento genérico do respetivo direito de participar em reuniões colidiria com direitos, liberdades e garantias, além de direitos sociais, desses médicos, atentos, nomeadamente, os imperativos constitucionais, consagrados nos artigos 26.º, n.º 1, 36.º, n.os 1 e 5, 48.º, n.º 1, e 59.º, n.º 1, alínea d), da Constituição.

31 - A integração na carreira especial médica pode condicionar, à luz de juízos fundamentados de ponderação de valores, decisões sobre pontuais conflitos de deveres, tal como sucede com quaisquer profissionais (médicos ou não) que acumulem atividade de autarca com profissão de origem, domínio em que as operações de concordância prática têm de ser empreendidas em face das específicas considerações axiológicas exigidas no concreto contexto espácio-temporal.