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Parecer PGR 1/2016

Estatuto remuneratório do gestor público - determinação do «lugar de origem» e estatuto remuneratório do pessoal dirigente 10-10-2016 Direção Regional da Administração Pública e da Modernização Administrativa
Parecer PGR 1/2016

Parecer n.º 1/2016, da Procuradoria-Geral da República, publicado no Diário da República n.º 194/2016, Série II de 2016-10-10, sobre o estatuto remuneratório do gestor público - determinação do «lugar e origem» e estatuto remuneratório do pessoal dirigente na administração direta e indireta do Estado


Descritores:

Pessoal Dirigente - Gestor Público - Remuneração de Origem - Faculdade de Opção - Nomeação - Relação Jurídica de Emprego Público - Contrato Individual de Trabalho - Contrato de Trabalho em Funções Públicas - Comissão de Serviço - Suspensão da Comissão de Serviço - Acumulação de Cargos - Cedência de Interesse Público - Interpretação da Lei - Unidade do Sistema Jurídico - Revogação Tácita


Conclusões:

1.ª A Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, na redação originária, e bem assim os estatutos do pessoal dirigente que a antecederam (Decreto-Lei n.º 191-F/79, de 26 de junho, Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de setembro, e Lei n.º 49/99, de 22 de junho), não continham qualquer disposição relativa ao direito de opção pela remuneração auferida no lugar de origem por parte dos dirigentes da Administração Pública;

2.ª Estabeleceu-se, entretanto, no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro, que em todos os casos em que o funcionário passasse a exercer transitoriamente funções em lugar ou cargo diferente daquele em que estivesse provido, lhe seria reconhecida a faculdade de optar a todo o tempo pelo estatuto remuneratório devido na origem;

3.ª Essa estatuição genérica, à semelhança do que sucedeu com análogos preceitos setoriais que a precederam, obedeceu a uma ratio determinada, tendente a salvaguardar, em matéria de recrutamento, o princípio da eficiência na Administração Pública: existindo nesta cargos ou funções de natureza transitória a preencher, quase em exclusivo, por trabalhadores já integrados nos respetivos quadros, a possibilidade de os mesmos virem a ser desempenhados pelos mais aptos ficaria comprometida se lhes não fosse garantido um nível remuneratório igual, no mínimo, ao que já anteriormente tinham e a que voltariam a ter direito uma vez findo o exercício de tais cargos ou funções temporários;

4.ª Para que tal ratio se mostrasse presente, era essencial que a função ou cargo a exercer tivesse natureza transitória e que o funcionário a nomear para o mesmo mantivesse o direito ao lugar de origem, ao qual poderia regressar após o exercício transitório de funções, reassumindo o correspondente estatuto;

5.ª O pressuposto do direito ao lugar de origem mostrar-se-ia preenchido quer relativamente a funcionários de nomeação vitalícia, quer a dirigentes cuja comissão de serviço se suspendesse durante o exercício de outros cargos ou funções de natureza transitória (constituindo neste caso o lugar de origem o cargo dirigente suspenso e posteriormente reassumido);

6.ª Tal pressuposto não se mostraria, ao invés, preenchido relativamente a dirigentes cuja comissão de serviço tivesse cessado e que fossem imediatamente nomeados para o exercício de outro cargo ou função de natureza transitória de nível remuneratório inferior, já que o cargo dirigente cessante não constituiria, ao abrigo de tal regime, lugar de origem para efeito de opção remuneratória, restando ao respetivo titular a opção pela remuneração de origem relativa ao lugar de nomeação vitalícia a que continuasse com direito;

7.ª A Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, alterou o artigo 31.º da Lei n.º 2/2004, passando a estabelecer-se no respetivo n.º 3 que o pessoal dirigente pode, mediante autorização expressa no despacho de nomeação, optar pelo vencimento ou retribuição base da sua função, cargo ou categoria de origem, não podendo, todavia, exceder, em caso algum, o vencimento base do Primeiro-Ministro, e no n.º 5 que, para tal efeito, é adotado como referência o vencimento ou retribuição base médio efetivamente percebido durante o ano anterior à data do despacho de nomeação;

8.ª A ratio que determinou a emissão das correspondentes normas é a mesma que esteve na base do regime consignado no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89: salvaguardar o princípio da eficiência na Administração Pública, possibilitando o recrutamento de dirigentes, mesmo sem vínculo à Administração Pública (neste caso apenas relativamente a dirigentes de grau superior), mediante pagamento de retribuição de nível análogo à que anteriormente auferiam e que teriam direito a voltar a auferir após a cessação da comissão de serviço correspondente, regressando ao respetivo lugar de origem;

9.ª Para que tal ratio se mostrasse presente, continuou a ser necessária, relativamente a dirigentes com vínculo à Administração Pública, a reunião cumulativa dos pressupostos referidos na 4.ª conclusão;

10.ª A Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que estabeleceu o regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, estatuiu no respetivo artigo 72.º que «quando a relação jurídica de emprego público se constitua por comissão de serviço, ou haja lugar a cedência de interesse público, o trabalhador tem o direito de optar, a todo o tempo, pela remuneração base devida na situação jurídico-funcional de origem que esteja constituída por tempo indeterminado», tendo norma de igual conteúdo passado a constar do artigo 154.º, n.º 1, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que revogou a Lei n.º 12-A/2008;

11.ª Como já anteriormente se sustentou no Parecer n.º 29/2014, de 20 de novembro de 2014, deste Conselho, existindo colisão normativa entre a disposição constante do artigo 72.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008 (consignando que o trabalhador pode efetuar a opção remuneratória a todo o tempo) e a constante do artigo 31.º, n.º 3, da Lei n.º 2/2004 (estatuindo que a opção depende de autorização expressa a exarar no despacho de designação), deverá entender-se que o artigo 72.º da Lei n.º 12-A/2008 revogou, nessa medida, o n.º 3 do artigo 31.º da Lei n.º 2/2004, o que significa que os trabalhadores designados em comissão de serviço como dirigentes podem optar a todo o tempo pela remuneração base devida na situação jurídico-funcional de origem que esteja constituída por tempo indeterminado;

12.ª O artigo 72.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008, tendo passado a impor que a opção se reportasse à remuneração base devida em situação jurídico-funcional de origem constituída por tempo indeterminado, deixou de a admitir nas situações referidas na 5.ª conclusão, parte final, relativas a comissões de serviço de dirigentes suspensas para exercício de outros cargos ou funções de natureza transitória - tendo operado, na medida correspondente, a derrogação do n.º 3 do artigo 31.º da Lei n.º 2/2004;

13.ª A situação referida na 6.ª conclusão, que não gerava o direito de opção pela remuneração do cargo dirigente cessante ao abrigo da Lei n.º 2/2004 (na redação da Lei n.º 51/2005), continuou a não o conferir ao abrigo da disposição constante do artigo 72.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008 (bem como do artigo 154.º, n.º 1, da Lei Geral do Trabalho em Funções públicas), existindo, a tal propósito, continuidade nos diplomas que cronologicamente se sucederam quanto ao regime jurídico aplicável;

14.ª Estabelece-se no artigo 28.º, n.º 8, do Estatuto do Gestor Público aprovado pelo Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, que mediante autorização expressa no ato de designação ou eleição, os gestores podem optar pelo vencimento do lugar de origem, não podendo, todavia, exceder, salvo no caso do número seguinte, o vencimento mensal do Primeiro-Ministro;

15.ª Caso um trabalhador em funções públicas seja designado para o exercício de funções de gestor público, o disposto em tal disposição legal, em conjugação com o disposto no artigo 72.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008 e, subsequentemente, no artigo 154.º, n.º 1, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, habilita-o a optar pelo vencimento correspondente à respetiva situação jurídico-funcional de emprego público de origem se constituída por tempo indeterminado, não lhe sendo facultada a opção pela remuneração auferida em momento imediatamente anterior à designação para o exercício de funções no órgão de gestão decorrente de cargo ou função de natureza transitória cuja relação jurídica se extinguiu.